Tunisie: L'économique du budget de l'Etat 2014

La mise en œuvre de réformes structurelles dans un contexte initial défavorable n’est pas très recommandée parce qu’à portée limitée. Des arbitrages souvent nécessaires donnent lieu à des situations de second rang, car les instruments de politique économique sont insuffisants par rapport aux objectifs collectifs, et il n’est par ailleurs pas évident que le dispositif opérationnel soit à même à internaliser ces arbitrages. C’est ce qu’indique l’expérience internationale en la matière.

Cependant, quand il s’agit surtout d’une économie en transition, les arbitrages nécessaires deviennent objet de polémiques, voire des querelles entre les parties prenantes, où chacune est soutenue par son poids dans l’état de la répartition de la rente sociale et selon son angle de vision, surtout dans un climat sociopolitique, le moins que l’on puisse dire, de méfiance et d’opportunisme. L’intervention du décideur en matière de politiques économiques se présente dès lors comme un champ fertile à des inspirations souvent critiques. C’est en ces termes et dans ce contexte que le débat autour du budget de l’Etat (BE) de 2014 a été mené durant les dernières semaines.

La loi de Finances (LF) de 2014 a suscité le plus d’intérêt des tunisiens depuis de longues années. Le contexte sociopolitique caractérisant cette étape de transition est à notre sens favorable à de tels échos.  Spécialistes, intellectuels et médias  se sont vite précipités pour réagir aux textes du projet de loi à peine prêts à être soumis à la Constituante pour délibérations. Il Faudrait d’abord rappeler que la LF est la traduction du projet de BE, (ses contraintes et ses objectifs), et non le contraire. Enfin, considérer que le BE de 2014 est le meilleur jamais conçu ou aussi le plus ‘’mauvais’’, serait de la pure maladresse.

Certes, le BE de cette année est particulier à plusieurs titres : (i) élaboré par un Gouvernement partant, (ii) conçu dans un contexte de pressions politiques intenses, (iii) soumis à des contraintes de financement strictes, (iv) envisagé dans un avenir proche très incertain au plan national et international, (v) appelé à être exécuté durant une année par excellence électorale, et (vi) appelé à suivre partiellement les réformes déjà entamées surtout celles suscitant l’intérêt des investisseurs dont une partie est toujours dans le ‘’wait & see’’. Tout le monde est alors dans l’attente de la manière dont la politique macroéconomique va réagir à de telles alertes.

L’objet de ce qui suit n’est pas seulement de montrer l’aspect déterminant du BE dans la compréhension de la LF, mais aussi de montrer sa portée et ses limites ainsi que ses enjeux. Ceci est effectué de manière articulée autour du contexte dans le quel le budget de l’Etat a été conçu ainsi que ses orientations. Nous terminerons notre analyse par des recommandations.

I-Le contexte particulier de  l’élaboration du BE de 2014

Le BE de 2014 s’est construit sur la base des résultats de celui de 2013 et dans le prolongement de la Politique Macroéconomique annoncée au début de l’année 2012 consistant à entamer le ‘’ Stop’’ dès la sortie de la zone de hauts risques de retournement de tendance économique et que les conditions (simulées à l’avance) de soutenabilité budgétaire l’imposent.  Il est dès lors d’utilité de synthétiser notre identification du contexte économique comme suit :

1.Des chocs aléatoires multiples et simultanés…

En cette année 2013, l’économie tunisienne a subi des chocs aléatoires assez importants : (i) La hausse des prix du pétrole dont l’augmentation du cours de 1$ engendre en moyenne annuelle des dépenses nettes additionnelles de 40 MDT,  (ii) La baisse inattendue de la redevance sur le Gaz algérien (de 40%) bravant ainsi des dépenses budgétaires additionnelles de 394MDT.

C’est essentiellement pour ces deux raisons que le volume des subvention énergétiques a grimpé de 48% par rapport aux valeurs initialement prévues ! (iii) Augmentations salariales pour les enseignants du secondaire s’élevant à 170 MDT (imprévues dans le budget), (iv) Dépréciation du dinar par rapport au dollar de 7% au cours des 6 premiers mois de l’année, entrainant des dépenses supplémentaires de 188 MDT. En effet, pour chaque baisse de la valeur du dinar de 10 Millimes par rapport au $, des dépenses budgétaires supplémentaires moyennes de 30 MDT en sont les conséquences, (v) La baisse du rythme de production des industries manufacturières en raison de la récession européenne et des grèves souvent peu justifiées.

Ceci a engendré une baisse des recettes fiscales qui s’ajoute à celle en provenance du secteur agricole (ayant déjà enchainé préalablement deux années de bonnes récoltes) ainsi que la migration d’entités productives vers le secteur informelle et illicite, (vi) La baisse des recettes fiscales par rapport à celles prévues due, outre la fragilité institutionnelle immanente à la transition,  à l’incapacité structurelle du système du recouvrement de la taxe (illustration : il y a presque 1630 employés chargés du contrôle et du recouvrement fiscal, alors que le nombre des opérateurs dans le régime forfaitaire est 395000 ; soit environ 1 agent sur 242 vis-à-vis appelés à payer la taxe forfaitaire. Notons que la contribution du régime forfaitaire aux recettes fiscales est en 2013 insignifiante : 0.21%!).

Le déficit interne n’est pas sans être lié au déficit externe. Ce dernier avait aussi risqué un dérapage et donc le dépassement des limites de soutenabilité de la dette extérieure. En effet, la dépréciation du dinar qui poursuit sa tendance au taux mensuel moyen de 0,6 % par rapport à l’Euro et 0.3 % par rapport au $ d’une part et la baisse du rythme des exportations d’une autre part (à cause de la récession en Europe et l’inélasticité des importations au taux de change) a renchéri la devise et a exercé une pression sur les réserves.

Ceux-ci ont fait que l’élargissement du déficit courant aurait pu devenir irréversible face à un épuisement potentiel des réserves de change. Le ‘’spectre de fait ‘’ a été observé au milieu de l’année 2013. Le deuxième trimestre était d’une conjoncture traduite par des indicateurs en deçà des valeurs souhaitées mais toujours indiquant des tendances croissantes par rapport à 2012 (taux de croissance au troisième trimestre de 3.2%, taux d’inflation de 5.8%, déficit courant de 6.5%,..).

2.Non neutralité des frictions politiques...

Il va sans dire que les frictions politiques entrainant une méfiance entre parties prenantes et traduisant un défaut de solidarité, la lenteur du processus transitionnel et les assassinats politiques n’étaient à l’évidence pas sans affecter la perception des agents économiques quant au climat des affaires. Ainsi, ne suscitant aucune expertise particulière pour être analysée, en plus des raisons précédemment évoquées, la dégradation évidemment attendue de la notation souveraine a fait que les fonds étrangers à mobiliser étaient en deçà des montants prévus, ce qui a fait anticiper dès le deuxième trimestre une propension à l’élargissement des déficits.

3.La réponse en matière de politiques macroéconomiques…était-elle efficace ?

Des révisions à la baisse portant sur les hypothèses de construction du BE ont dans ce contexte été effectuées : un taux de croissance de 3.6%  au lieu de 4.5% et un taux de change TND/$ de 1.65 au lieu de 1.58. Ce sont des ‘’hypothèses a priori non-irréalistes’’ et ne s’élèvent jamais à hauteur de ‘’prévisions’’ qui supposent une plateforme de simulations macro-économiques dont le Ministère des Finances ne dispose pas pour construire le Cadre de Dépense de Moyen terme sur la base des prévisions de croissance ou le cadrage macroéconomique de moyen terme fournies par le Ministère de développement moyennant un modèle dont ce Ministère dispose.

Sans se référer au cas français ou aussi de la zone Euro (dont la croissance a été révisée à la baisse à deux reprises pendant l’année 2013) ou aussi aux principales références théoriques et empiriques, ces révisions, objet du budget complémentaire, sont classiques et rendent souvent compte de la réponse de la politique budgétaire aux chocs aléatoires durant l’année budgétaire.

Le contraire aurait été étonnant, i.e.  le cas où ces révisions n’avaient pas été envisagées. Les politiques adoptées durant le dernier trimestre étaient les suivantes:

Politiques budgétaires rationnalisées... ?

Dans ce contexte et comme d’usage partout dans le monde (exemple, en France début décembre, les parlementaires ont voté pour une loi rectificative avec un déficit public devant atteindre 4,1% du PIB, au lieu de 3 % prévu initialement et 3,7 %  annoncé dans le programme de stabilité présenté au printemps) des mesures de régulation conjoncturelle ont été conçues et mises en œuvre à travers une meilleure coordination institutionnelle entre autorités monétaires indépendantes (par les objectifs et les instruments)   et autorités budgétaires, responsables en dernière instance des choix budgétaires, donc politiques.

Ces mesures d’horizon trimestriel sont d’ordre budgétaire : (i) restriction des dépenses de gestion de l’administration, (ii) appui à la relance des activités paralysées telles que celle du bassin minier, (ii) renforcement du dispositif portuaire pour minimiser les sorties de devises en raison du retard des navires lors de la livraison, (iv) renforcement, mais à portée limité, des dispositifs du contrôle fiscal, (v) révision provisionnelle des budgets initialement alloués aux départements ministériels basée sur les engagements possibles aux termes de l’année 2013. Seul le secteur public a été concerné par ces mesures restrictives et aucune révision à la hausse des prix n’a été appliquée durant le dernier trimestre 2013.

A ce propos, l’enveloppe allouée aux dépenses de développement a été diminuée d’environ 12,5% ou aussi 2% seulement du volume de tout le budget (ou encore 0.18% su PIB). Ces  mesures de rationalisation budgétaire de court terme ont été de mise et ont permis de réduire les dépenses publiques à un niveau raisonnable.

Le surplus dégagé sur les titres I et II était alloué à l’absorption du déficit budgétaire additionnel, évitant ainsi un dérapage malvenu du déficit pouvant atteindre 9.6% du PIB vers l’année 2013.

Politique monétaire prudente… ?

Le côté monétaire des mesures régulatrices portent sur un renforcement des mécanismes de gestion du régime de change, pourtant à flexibilité administrée, l’obligation aux opérateurs agrées de puiser d’abord dans leurs comptes en devises avant de se diriger vers la BCT gérant des réserves rares, une meilleure communication avec les banques sur les mesures de gestion monétaire, une révision à la hausse, mais prudente, du taux directeur afin de le faire tendre vers son niveau optimal et aussi dans la perspective de restituer l’instrument de la politique monétaire ayant été désarmée entre 2011 jusqu’à la mi-2012, sans être efficace à plusieurs égards.

Les mesures dernièrement prises par la BCT en rendant le corridor symétrique, en révisant à la hausse le taux directeur de 50 points de base sans risque de débordement du TMM et en introduisant le SWAP de change, sont justement conçues dans cette perspective afin de maitriser les injections sur le marché monétaire et réduire, tant peu soit-il, les difficultés de gestion des réserves. En plus, des ressources extérieures en dépôts internationaux aidant à une meilleure gestion des réserves en devises et donc du taux de change ont été mobilisées (Natixis, Banque Nationale du Qatar..) sans conséquences sur le taux d’endettement extérieur.

Ces mesures macroéconomiques (budgétaires, monétaires et institutionnelles) ont permis de maitriser les équilibres macro-économiques globaux et de ramener le déficit public à hauteur de 6.8% ; soit un taux soutenable. Toutes ces mesures ont évidemment fait l’objet du projet de la loi des finances complémentaire de 2013 adoptée par la l’ANC.

En somme…l’année 2013 était celle dévoilant les principales fragilités macroéconomiques du pays : un espace fiscal réduit, une forte dépendance de la gestion budgétaire au change et au prix du pétrole, et une instabilité politique hypothéquant tout retour de l’activité économique à la normale. Ce n’est pas pour annoncer ‘’ plus d’inquiétude que de mal’’, mais les mesures ponctuelles de régulation conjoncturelle mise en œuvre se sont avérées relativement efficaces dans le maintien des équilibres macro-économiques globaux de court terme mais rien n’indique qu’elles le seront pour le moyen terme.

II-Le projet du budget de l’Etat de 2014 : enjeux et perspectives

Dans un contexte de gestion de chocs aléatoires difficilement amortissables, car majoritairement exogènes et d’ampleurs considérables, et de mise en œuvre de politiques régulatrices dans la lignée de la démarche macro-économique initialement annoncée, que le BE de 2014 a été élaboré. Nous nous intéressons d’abord à quelques questions actuellement assez répandues. Ensuite, nous revenons aux principales orientations du BE de 2014. Quatre questions ont suscité notre intérêt, à savoir :

L’austérité

Nous considérons que l’austérité prônée par quelques voix pour surmonter les difficultés actuelles n’est pas envisageable dans le contexte macroéconomique actuel. En effet, d’après le  sens qui lui est attribué dans les manuels connus,  elle est conçue comme une gestion de la demande globale moyennant des mesures restrictives draconiennes (gel des salaires et licenciement massif pour absorber les déficits publics, dévaluation de la monnaie locale pour stimuler les exportations et renchérir les importation afin de réduire le déficit commercial, révision à la hausse du taux de l’intérêt afin de restreindre la demande de monnaie pour le motif de transaction et stimuler l’épargne, réduction de l’offre de monnaie pour éviter les tensions inflationnistes..).

Cette politique d’austérité, outre le fait qu’elle n’est envisageable que dans les démocraties les plus affirmées ou les dictatures les plus prononcées, (ce qui n’est nullement le cas en Tunisie depuis le 14), et sans dire que la dévaluation n’est plus possible en Tunisie car le régime de change est flexible (à moins qu’un écart soit observé entre son caractère de jure et de facto), ces mesures  émanent d’un diagnostique ayant pour référence l’ancienne perception de l’Economique imputant à la demande globale tous les dérapages des déficits et donc les tensions inflationnistes.

Même dans les conditions socialement et politiquement les plus favorables, ces mesures d’austérité seraient à portée limitée comme soutenu actuellement par les plus grands économistes au monde. L’option en Tunisie était alors pour une meilleure gestion macroéconomique plutôt que le freinage du processus de sortie de la récession tout en prenant en compte les défis à soulever par une petite économie ouverte et en transition dont la nature n’est pas si généreuse comme nombre de pays rentiers.

Sur l’opportunité de la mise en place de réformes de LT

Notons que la réforme du système fiscal conçue avec la participation du maximum de parties prenantes visant l’équité et le rendement fiscal est déjà achevée. Elle est composée de deux volets. L’un concerne l’Administration Fiscale (organisation, augmentation de la capacité d’exécution, gouvernance,..) et l’autre concerne la politique fiscale ayant trait à l’Economique de la réforme. Cependant, sa mise en œuvre a été reportée pour une équipe élue dirigeant le pays durant 4 ou 5 ans.

C’est pour cette raison que la lecture du projet de la LF ne devrait pas être faite sous un seul angle, celui seulement de la taxe additionnelle que devrait payer quelques catégories, ou uniquement du point de vue de ses retombées négatives, jusqu’alors non démontrées surtout celles portant ‘’classe moyenne’’, ‘’ taux de pauvreté’’,... car là un autre problème méthodologique se poserait avec acuité.

L’opportunité de la mise en place de réformes structurelle pendant la transition devrait être placée dans la logique de l’Economie Politique des Réformes dont l’outil d’analyse par excellence est le partage de la rente anticipée, ses clefs de répartitions, ses enjeux menaçant tout le processus transitionnel, avec la prise en compte des positionnements partisans.  

L’élite riche peut-être en mesure de saisir la politique démocratique et empêcher les politiques de redistribution en nuant des jeux coopératifs donnant lieu à des contrats souvent contre-nature.  De ce point de vue, rares sont les gouvernements en transition dans le monde qui ont mis en œuvre des réformes structurelles sans subir des couts politiques. Pour se faire un benchmark sur les meilleures pratiques, et par référence aux points de vue récents de la question, nous disons que la transition lisse, la plus rapide et la moins couteuse devrait être menée par l’élite économique, le gouvernement et la classe politique hors-pouvoir, par l’adoption d’une clef de répartition prenant en compte la fragilité aussi bien institutionnelle qu’économique.  

Outre le fait que ceci est le véritable investissement dans la démocratie, il est envisagé dans la perspective d’atténuer les contre-effets des frictions autours de la rente et d’éviter le risque du chaos hypothéquant la transition.

A propos des effets négatifs de la taxation sur les exportations et l’emploi dans l’offshore

Dans la perspective de l’élargissement de l’assiette et la diminution, voire la stabilisation de la pression fiscale, et pour ne pas menacer l’activité économique, les mesures correspondantes devraient être lues simultanément : toutes les taxations sur les rendements distribuables (entre 5 et 10%), malvenues par les investisseurs, sont des décisions ayant pour but d’absorber les distorsions dans le système au fur et à mesure qu’elles élargissent l’assiette.

A propos de celles appliquées sur les activités offshores, elles n’engendreraient pas la fuite des contribuables non résidents. Au contraire, elles les garderaient puisqu’ils paieront moins que dans leur pays d’origine et dans d’autres pays concurrents tels que le Maroc qui applique une taxe de 17%. Mais le problème n’est pas la taxation en soi, car elle n’est pas l’unique et le plus important facteur déterminant de l’attrait des IDE jusqu’à certaine limite. Le problème est de commencer à absorber les distorsions dans la fiscalité pour ne pas emprisonner l’appareil productif dans une dualité aux dépens du secteur on-shore toujours en retard de compétitivité.

En retour, ce dernier bénéficie, dans le cadre de cette même LF, d’un rabattement de l’IS de 30 à 25%. La majorité des entreprises tunisiennes offshores font partie de groupes et ne sont pas toutes isolées. Ceux qui critiquent ces mesures sont à notre sens rationnels car nul ne veut renoncer à des avantages acquis. Mais les arguments avancés ne sont pas cadrés dans une logique d’ensemble qui, par essence, contraste avec celle individuelle au vu des distorsions structurelles.

Pourquoi ne pas éradiquer le secteur informel et serrer l’étau sur le régime forfaitaire ?

Eradiquer le secteur informel en obligeant ses acteurs à payer la taxe et imposer les activités forfaitaires pour réaliser la justice fiscale avant de se diriger au secteur structuré semblent des mesures incontournables, mais exagérées si ce n’était hors contexte. En fait, la genèse du secteur informel remonte en Tunisie à environ un siècle.

C’est un phénomène social issu d’une structure Dualiste, dont la lecture initiée par le Nobel A. Lewis, caractérise toutes les économies en développement. En plus, ce secteur s’élargit pendant les transitions où l’Etat et les institutions se fragilisent quelque soit le Gouvernement en place. L’éradiquer à travers la seule LF serait de l’utopie.

Quant aux activités sous régime forfaitaire, il est à rappeler qu’elles correspondent à 242 par agent de contrôle et de recouvrement fiscal; soit trop peu pour imposer la loi et effectuer toutes les procédures possibles dans un contexte de meilleure gouvernance… Certes, ceci ne justifie nullement l’impunité, mais l’alternative de ne pas pénaliser les établissements structurées n’en serait pas la meilleure solution. Il faudrait, (i) commencer à attirer les activités informelles vers le secteur organisé en réaménageant des espaces adéquats moyennant un minimum de logistique et une taxe municipale, (ii) renforcer le contrôle, comme si c’était l’unique mission des autorités, du commerce illicite, (iii) créer des espaces de libre échange à conditions minima dans les zones frontalières en commençant par les petits échangistes sensibles à la normalisation. Ceci est pour le court terme. Pour le long terme, il faudrait impérativement (i) éradiquer les déséquilibres régionaux, source de flux migratoires internes et de secteur informel.

Ceci passerait à travers une nouvelle stratégie inclusive de développement économique et social, (ii) mettre en œuvre une politique d’emploi dont les composantes sont aussi bien microéconomiques (fiscalité moindre pour l’employeur, sécurité sociale renforcée pour l’employé, rémunération juste, recrutement par le mérite, licenciement justifié,..) que macroéconomiques (soutien du pouvoir d’achat, investissement dans le capital humain, clef de répartition,..).

1.Les orientations du BE 2014

Les choix du BE de 2014 sont placés dans la vision du Stop, traduite par ce qui est convenu d’appeler ’Zero-Based Budgeting’’. Inutile de mesurer exactement la variation en termes réels ou à prix constants. Ayant augmenté seulement de 2.3% par rapport à sa version actualisée de 2013, le BE de 2014 repose sur trois considérations : (i) l’essai du soutien simultané de l’Economique et du Social dans un contexte politiquement particulier, (ii)  l’intension de consolider les équilibres, et (iii) la préparation à la planification multi-annuelle.

Essai de soutien simultané de l’Economique et du Social

Il s’agit de soutenir l’investissement public d’une part et rationaliser les dépenses de fonctionnement d’une autre part sans affecter sensiblement le bien être du moins des classes fragiles; soient deux dimensions difficiles, voire impossibles à réconcilier si l’on n’accepte pas un seuil minimum d’inefficacité. Ainsi, le budget de fonctionnement a été réduit de 1.1% alors que celui de l’investissement a augmenté de 17.6%. Tandis que l’espace fiscal ne cesse de se réduire, il faudrait l’élargir pour plus de marges de manœuvre budgétaire en faveur des dépenses d’investissement public sans affecter le bien être collectif. Dans les limites de l’actuelle capacité administrative du pays et celle des mécanismes en place de réalisation, le budget de développement passera de 4 800 à 5.600 MDT.

Cette augmentation vise à entrainer l’investissement privé, surtout à l’intérieur du pays, et donc la création de l’emploi. Quant au budget de fonctionnement, au vu de ses caractéristiques non prometteuses, un traitement spécifique lui a été envisagé.

Dépenses de fonctionnement improductives et inefficacement réparties.

Le budget de fonctionnement (salaires et transferts) peu productif sur le long terme mais soutenant la croissance dans le court terme, est envisagé à être réduit au taux de 1.1% passant ainsi de 17946 à 17750 MDT. Cette baisse nécessaire n’a été envisageable qu’au dépens des subventions qui devraient baisser de 22,2% (de 5 514 à 4.292 MDT) et en réduisant le rythme annuel habituel de l’augmentation des dépenses salariales à 8,3%.

-Des dépenses salariales à maitriser : Ces dernières se présentent comme un fardeau sur les finances publiques puisqu’improductives. Les dépenses salariales représentent plus des 3 quarts du budget de fonctionnement (hors subvention), presque la moitié du budget de l’Etat hors dette, et plus que la moitié des ressources propres hors dons et privatisation. Cette position est particulière et ne devrait pas être maintenue car contre performante. Pour l’année 2014, le volume net de postes additionnels dans la fonction publique réduit à son niveau le plus faible, serait d’environ 8600, dont la majorité serait affectée à la Défense Nationale, à la Sureté, à l’Enseignement et la Santé.  

Presque la moitié de ces recrutements émane des écoles officielles de formation.     Il est clair que la conciliation entre dimensions sociale et économique est difficile à réaliser surtout en transition, si des mesures précises ne sont pas de mise. Notons par ailleurs qu’il est inconcevable que 70% des subventions (à hauteur de 7.1% du PIB en 2013, soit aux environs du déficit budgétaire et avoisinant le budget de développement) bénéficient aux 20% de ceux ayant les revenus les plus élevés. Il est aussi inacceptable que la subvention ne bénéficie pas uniquement aux nationaux.

-Des dépenses de subvention et enjeux des réformes structurelles, mais urgentes… : Dans ce cadre de non-soutenabilité, d’inefficacité et d’iniquité du système des subventions et des transferts sociaux, une réforme structurelle s’impose pour éviter le risque d’un dérapage imminent des déficits publics. Or, les pré-requis de la mise en œuvre d’une telle réforme ne sont encore pas vérifiées : un re-ciblage minutieux des bénéficiaires à travers le recensement, un système de tarification moins distordu, un renforcement du transport public, de l’énergie alternative ,… Entre temps, des mesures de court terme ont été jugées possibles à entamer bien que non-optimales.

Celles-ci visent à absorber (au moins partiellement) les distorsions des prix, amortir les effets des chocs aléatoires en provenance de la montée des fluctuations des prix internationaux du pétrole,  améliorer, même à la marge, les mécanismes de transferts en place pour un meilleur ciblage et protéger la population défavorisée par de nouveaux transferts d’accompagnement. Qu’elles qu’en soient les mesures, elles ne pourront jamais être exemptes d’insuffisances en soi. Mais dans le cas de non-adoption, la situation initiale ne sera point améliorée...

Ce faisant, des mesures ponctuelles ont été adoptées (i) Diminution des subventions à des industriels facilement ciblés : Elle est traduite par la LF et consiste non seulement en des essais d’amélioration de la gouvernance fiscale, mais aussi en la diminution des subventions directes et indirectes des produits énergétiques dont bénéficient à outrance des industries ‘’énergivores’’ telles que la cimenterie, et ce avec une légère augmentation attendue du  prix du ciment ne dépassant pas son écart par rapport à celui du marché parallèle.

Cette mesure permettrait une diminution de la subvention des carburants de 33,3% (soit de 3734 à 2500 MDT) et réduirait les difficultés de la caisse de compensation. (ii) Imposition pour les deux années à venir des véhicules d’une somme fixe à partir de 20DT et selon la puissance fiscale. Certes, cette mesure n’est pas la meilleure pour réduire la subvention nette et pour être la mieux équitable, mais il faudrait la comparer à sa non-application : iniquité flagrante et difficultés de la caisse de compensation.

Mais, delà à la prendre pour un facteur affectant considérablement le pouvoir d’achat en indiquant avec si de précision ‘’la classe moyenne’’, ne nous semble pas si évident. En fait, 75% de propriétaires des véhicules paieront une taxe variant entre 1,6 DT 40 Millimes et 8 DT 330 Millimes par mois, ou aussi entre 54 et 277 Millimes/jour. Par ailleurs, pour une moyenne de 200 litres d’essence par mois, la subvention de 80DT (soit 2,6 DT par jour comparé à la taxe forfaitaire de 54-277 Millimes !) aurait un effet dérisoire sur le statut d’appartenance ou d’exclusion de la classe moyenne qui, cette dernière, n’est jusqu’alors pas statistiquement et spatialement identifiée sauf sur la base de simulations très approximatives pas très utiles pour un ciblage de rigueur. (iii) Adoption d’une règle d’ajustement automatique des prix des carburants.

Celle-ci est envisagée pour la première fois en Tunisie.  Il s’agit le lisser les prix dans des intervalles d’ampleurs raisonnables pour toute augmentation dépassant le volume de subvention des carburants initialement décidé dans le BE. Ce lissage permettrait d’absorber les fluctuations éventuelles qui engendrent des perturbations dans le plan de production et de consommation des agents économiques y compris l’Etat. (Nous y reviendrons dans un autre travail à part).

Les augmentations éventuelles du prix à la pompe des carburants (du sans plomb seulement dans une première étape dont l’écart par rapport au prix international n’est que de 12% pour le moment, étant donnée la structure actuelle de son prix) serait récupérées par des transferts aux plus nécessiteux via un meilleur ciblage des usagers. Ces mesures compensatrices seraient comprises dans la perspective de l’élargissement de l’assiette fiscale en diminuant, sinon stabilisant, la pression fiscale.

C’est de ce type de questions qu’il faudrait discuter et mettre sous lumière. En effet, une partie en a été annoncée dans la LF à savoir,

Des mesures compensatrices d’ordre social: Il s’agit de, (i) une exonération de la retenue à la source pour ceux ayant un revenu annuel inférieur ou égal à 5000DT ; ce qui se traduit par une augmentation maximale à hauteur de 1 salaire (460DT) par an et par tête. Cette mesure simple permet de soutenir la population fragile. En effet 1 dinar additionnel pour ceux ayant des revenus faibles a beaucoup plus d’utilité que pour ceux ayant des revenus beaucoup plus élevés.

Ces derniers vont devoir contribuer plus par la taxation si leur revenu annuel dépasse 50000DT. Il est étonnant de dire que cette mesure n’est pas envisageable car elle va taxer plus ceux ayant un revenu marginalement supérieur. Mais, il faudrait la comparer à la situation initiale où tout le monde est taxé, sinon il n’y aura jamais de limites. En plus c’est une mesure annuelle pouvant être révisée à chaque fois que les revenus augmentent !!, (ii) une augmentation de la subvention du transport scolaire et universitaire de 16% en élevant le nombre des bénéficiaires et en diminuant le tarif ; (iii) une augmentation des interventions sociales de 4,3% (passant de 1313 à 1369 MDT)  et possiblement l’augmentation des transferts par tête au profit des familles nécessiteuses; (iv) des transferts additionnels devraient être alloués à la tranche de la population à pouvoir d’achat affecté ; (v) l’adoption d’une nouvelle grille de tarification de l’électricité en doublant l’étendue des faibles tarifs et en  augmentant les tarifs pour les gros consommateurs pour rationaliser les dépenses énergétiques et donc les subventions mal ciblées..

Enfin, les conséquences directes des choix budgétaires rationalisés  en termes de détérioration du pouvoir d’achat des tranches de la population défavorisée semblent a priori amorties par des mesures sociales.

Consolidation et assainissement budgétaire

Come montré précédemment, les fragilités macro-économiques pèsent lourd sur la gestion budgétaire, réduisent l’espace fiscal et limitent l’étendue du rôle de l’Etat, toute conception confondue. L’état des finances publiques s’est arrêté en 2013 sur ses limites. Une consolidation de la structure du budget est alors envisagée afin d’éviter les subventions d’équilibre et d’équipement dont bénéficient plusieurs entreprises et établissements publics à cause de leurs déficits structurels dus à l’une ou à l’autre des raisons liées : à la gouvernance, à l’ingénierie managériale, à l’instabilité des marchés internationaux,… Il s’agit essentiellement de l’ONH, la STEG, l’ETAP, la STIR, la CNAM,…

Le budget de l’Etat se doit prendre en charge un résultat comptable de contre-performance alors que ces entreprises et établissements devraient y contribuer. La consolidation et l’assainissement budgétaire commence non seulement par la rationalisation des choix portant finances publiques, mais aussi par la restructuration des entreprises publiques. Cependant, dans l’attente de l’achèvement des opérations d’audit, ces entreprises et établissements risqueraient de se trouver dans des déficits difficilement surmontables. De ce point de vue, tous ces déficits ont été programmés à être comblés sur les trois années à venir afin d’alléger la charge future sur le budget de l’Etat. Même concernant les trois banques publiques, des montants ont été réservés pour faire face à l’éventuelle recapitalisation une fois l’audit effectué.  

C’est un choix, certes discutable mais pas nécessairement condamnable. La signification de ceci est que le décideur est à côté des considérations des cycles politico-économiques de W. Nordhouse poussant les déficits publics à l’élargissement la veille des élections pour en gérer les conséquences pendant le mandat.

Préparation d’un cadre approprié à la planification multi-annuelle

Notons que les quatre budgets élaborés depuis 2012 ont été conçus en dehors d’une planification multi-annuelle. Ceci a rendu la tâche difficile au décideur et a limité sa mission à une régulation conjoncturelle justifiée par les prérogatives de la transition. Cependant, l’économie tunisienne ne devrait pas être gérée de la sorte dans les années à venir.

Elle a  besoin d’une orientation guidant les choix stratégiques, facilitant la prise des décisions budgétaires et minimisant les pressions critiques anarchiques. C’est dans cette perspective que le schéma de financement du déficit a fait appel pour le BE de 2014 à la souscription à la dette publique locale, aux fondations et au Sukuks via la PPP pour alléger le recours à la dette extérieure.

Ainsi le taux d’endettement ne serait soutenable si de telles mesures n’étaient pas prises mais elles devraient s’insérer dans le cadre d’un modèle de développement faisant objet de consensus pour qu’il soit retenu indépendamment de l’équipe au pouvoir. En effet, devant être insérée dans une logique de stratégie de développement de long terme, la construction du budget annuel de l’Etat vise des réalisations de court terme qui deviennent des instruments pour les objectifs de moyen terme. il n’est toutefois pas concevable que le Tunisie demeure sans plan multi-annuel depuis 3 ans.

III-Les limites sont ailleurs…

Outre le fait qu’une nette amélioration dans l’équité fiscale et la gouvernance budgétaire ne sont pas encore réalisables à travers la loi finance de 2014, le BE n’est à son tour pas exempt d’insuffisances. Les risques qu’il entraine sont brièvement les suivants:

1.Risque de détérioration du pouvoir d’achat

Ce risque est envisageable puisque les salaires sont supposés ne pas augmenter (dans le secteur privé et public) et des ajustements des prix des carburants et de quelques autres produits sont décidés dans la LF. En plus, au vu de la tendance baissière de la valeur du dinar par rapport aux principales devises et la pression sur les réserves en devises observées, les tensions inflationnistes persisteront si des mesures de gestion du régime de change et de contrôle de l’inflation ne sont pas de mise.

Par ailleurs, il n’y a pas d’indicateurs préalables de performance macroéconomique à adopter  y compris ceux portant maitrise des tensions inflationnistes, du déficit budgétaire et commercial ainsi que des réserves nettes en devises. Ce risque de détérioration du pouvoir d’achat est lié à celui portant dérapage des déficits publics:

2.Risque de dérapage des déficits et la non-soutenabilité de la dette

Le budget a été élaboré sur la base d’hypothèses dont la principale est celle d’un taux de croissance de 4% et d’un taux d’inflation réduit. Dans le cas de non réalisation, les déficits projetés (5.8% de déficit public) ne seront pas aussi réalisés ce qui n’assurerait pas une soutenabilité aisée de la dette extérieure et pousserait la dette extérieure à s’élever.

Nous recommandant qu’un contrôle de court terme sur le solde budgétaire soit effectué. Ceci s’effectue par l’obtention d’une référence, celle du déficit structurel, et le lissage des fluctuations budgétaires conjoncturelles. Les valeurs de prévision du déficit inspireraient le décideur quant aux mesures de court terme à entreprendre. Une lecture en termes d’indicateurs avancés de la conjoncture serait à notre sens impératif.

3.Non bouclage du schéma de financement

Face à la rareté de sources de financement interne synthétisée par l’écart grandissant entre taux d’épargne et d’investissement d’une part et la soif des banques pour la liquidité d’autre part, le montage financier du budget est aussi tributaire de l’appui budgétaire de la BM et de l’apport du FMI dans le cadre d’hypothèses (de taux de croissance, de taux de change, de prix de pétrole) pas très préventives.

Enfin, en dépit d’un contexte marqué par des enjeux à composante dominante politique, une fragilité macroéconomique aux sources multiples et une rareté de financement budgétaire, le BE de 2014 rend compte d’une sortie de la zone de hauts risques. Cependant, seule l’implication de toutes les parties prenantes de la transition est la solution pour hisser une croissance de 2 points additionnels possibles à réaliser au vu du potentiel jusqu’alors non atteint dont les raisons sont en dehors de l’Economique.

Par le Pr Ali Chebbi (Décembre 2013)

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-1 Rappelons que la politique macroéconomique, bâptisée ‘’ Go & Stop’’ et adoptée par contrainte au début de l’année 2012 à travers le budget de l’Etat complémentaire, était expansionniste et ce en réponse aux conditions économiques initiales difficiles (récession, chômage et tensions inflationnistes..) et sociales très contraignantes eu égard aux arbitrages qui devraient s’effectuer. Cette démarche tracée au début, consiste à l’acceptation de creuser le déficit budgétaire dans les limites des conditions de soutenabilité de la dette établies selon les tests de stress appropriés.

-2  Outre la dimension productive du secteur énergétique dont la balance est en déficit croissant, la réforme du système devrait concerner aussi les modalités d’approvisionnement sur le marché mondial et celles des contrats.

-3 Notons que l’indépendance de la BC est mesurée suivant plusieurs manières y compris celle par le statut selon le modèle : (1) Par les instruments, c'est-à-dire que la BCT a toutes les marges de manœuvre pour réaliser un objectif d’inflation désigné par le Gouvernement (le cas de la Banque d’Angleterre) ; (2) Par l’objectif, c'est-à-dire que la BC dépend du (ou des) Gouvernement (s) lors de l’utilisation des instruments de la politique monétaire (le cas de la Banque Européenne). Cependant, la relation entre autorités budgétaires et monétaire n’est pas établie en termes d’indépendance seulement. Dans la littérature empirique, il y a tout un courant issu de l’approche de du Nobel Milton Friedman dans son ‘’Capitalism and Freedom’’, considérant ‘’qu’il est intolérable, en démocratie, que la politique monétaire soit entre les mains d’un groupe de techniciens, rassemblés dans une banque centrale ‘’indépendante’’

-4 Le taux de l’intérêt de référence est obtenu via l’estimation de la règle de Taylor liant les variations des mesures de politiques monétaires celles des dépenses publiques et à l’accroissement du PIB. Bien que la pertinence de cette règle soit discutable, dans ce cas elle servirait de repère permettant d’avoir une idée sur la distorsion du marché monétaire.

-5 Voir par exemple les travaux de Lance Taylor dans son ‘’ Stabilization Experiences in the the Third World’’, et ‘’Macro-models for Developping Countries’’, ou encore M. L’Hétriteau dans ‘’ Le FM et les pays du Tiers-Monde’’…

-6 Voir à cet égard ’’ A political theory of populism’’ de Acemoglu (2012)

-7 Acemoglu and Robinson (2008)

-8  Voir une application empirique in ‘’Democratization and Civil Liberties:The Role of Violence During the Transition’’ de Matteo Cervellati et al. (2011)

-9  L’étude des modalités de la réforme du système des transferts sociaux y compris celui de subvention est un projet sur trois ans (2013-2016) et de 4.7 millions $.

-10  Fischer (1977) et Phelps et Taylor (1977) ont montré que les perturbations nominales peuvent avoir des effets réels quand l'hypothèse d'ajustement instantané des marchés n’est pas retenue, même avec des anticipations rationnelles.

-11  Cette règle d’ajustement incorpore des techniques de simulation relativement avancées, mais connues par les spécialistes de l’Economie de l’Energie et de la macro-économétrie appliquée. Voir  David Coady et al. (2012) pour une application et pour la modélisation, Turnovsky, et al., (1980), “Consumer’s Surplus, Price Instability, and Consumer Welfare,” Econometrica,

-12  Chacun de ces risques requiert des développements détaillés pour lesquels nous préfèrerons  consacrer d’autres papiers.